Vài nét về tổ chức hành chính khu vực và địa phương thời Nguyễn sơ (1802-1830) (Tạp chí Hán Nôm, Số 6 (91) 2008; Tr.34-40)
VÀI NÉT VỀ TỔ CHỨC HÀNH CHÍNH KHU VỰC VÀ ĐỊA PHƯƠNG THỜI NGUYỄN SƠ (1802 - 1830)
NGUYỄN CÔNG VIỆT
TS. Viện Nghiên cứu Hán Nôm
Hệ thống hành chính Việt Nam thời Nguyễn bắt đầu từ năm 1802 đến 1945 theo phân kỳ lịch sử chia theo từng thời kỳ khác nhau, chúng tôi tạm phân làm 3 giai đoạn: giai đoạn 1 từ 1802 đến 1830, giai đoạn 2 từ năm 1831 đến 1883, giai đoạn 3 từ năm 1883 đến 1945. Giai đoạn 1 là thời kỳ quân quản hay gọi theo cách khác là thời kỳ tản quyền cho đến trước Cải cách Minh Mệnh. Giai đoạn 2 từ Cải cách Minh Mệnh đến thời kỳ Pháp xâm lược Việt Nam. Giai đoạn 3 từ sau Hiệp ước Harmand (Quý Mùi 1883) đến 1945 là thời kỳ Pháp chính thức đặt quyền đô hộ. Riêng Nam bộ mà bắt đầu từ ba tỉnh miền Đông đã trở thành thuộc địa của Pháp tính từ năm 1862 sau “Hiệp ước Hòa bình và Hữu nghị” đã hình thành tổ chức hành chính riêng biệt.
Về hệ thống hành chính giai đoạn từ 1802 đến 1830 (theo cách gọi của một số nhà nghiên cứu là giai đoạn thời Nguyễn sơ) đã được các sử gia thời Nguyễn ghi chép trong các sách sử theo trình tự nhất định. Tuy nhiên việc ghi chép thường tản mạn không tập trung vì phải tuân theo các sự kiện lịch sử lớn nhỏ khác nhau. Đồng thời hệ thống hành chính ở đây lại dưới chế độ quân quản buổi đầu thiết lập phân chia ba miền Trung - Nam - Bắc với sự phân cấp khác biệt, thiếu đồng bộ. Tổ chức hành chính địa phương ở miền Bắc vẫn theo cách của nhà Lê - Trịnh, còn từ Trung phần trở vào thì duy trì theo cơ cấu của chúa Nguyễn trước đó. Đặc biệt là việc đặt cấp, phong chức chưa thống nhất, chồng chéo trùng lặp tên chức quan ở một số cấp ngành khác nhau… nhất là những chức quan từ cấp trung trở xuống ít được ghi chép đầy đủ. Do đó việc tìm hiểu hệ thống hành chính giai đoạn này không phải dễ dàng chỉ từ những sách sử mà phải mở rộng ra nguồn tài liệu khác trong đó có cả ấn chương. Bài viết này chỉ xin được giới thiệu vài nét về tổ chức hành chính khu vực và địa phương thời Nguyễn sơ dưới góc nhìn ấn chương hành chính.
Nói đến tổ chức hành chính thời Nguyễn chúng ta không thể không đề cập đến cơ cấu hành chính, hệ thống quan chức hành chính thời chúa Nguyễn trước đó - những ảnh hưởng duy trì mà nhà Nguyễn bắt buộc phải áp dụng trong giai đoạn đầu Nguyễn sơ. Sau chiến tranh Trịnh - Nguyễn cho đến trước thời Nguyễn Phúc Khoát, chúa Nguyễn Đàng Trong xây dựng chế độ Tam ty. Tam ty gồm Xá sai ty quản việc tư pháp do Đô ty và Ký lục phụ trách. Tướng thần lại ty quản việc thuế má lương thực do Cai bạ phụ trách. Lệnh sử ty coi việc tế lễ phát lương ở Chính doanh do Nha úy quản. Mỗi ty có các chức Câu kê, Cai hợp, Thủ hợp, Ty lại. Ngoài ra còn có các ty giúp việc thuế má, dân đinh như Nội lệnh sử, Lệnh sử Tả ty, Lệnh sử Hữu ty. Dưới các địa phương đặt các doanh, trấn, làng xã v.v…
Khi Nguyễn Phúc Khoát nắm quyền lên ngôi vương tính từ năm 1744 thì hệ thống hành chính đàng trong đã có sự thay đổi. Chế độ Tam ty được đổi thành hệ thống Lục bộ. Ký lục của Xá sai ty được đổi thành Bộ Lại, Nha uý của Lệnh sử ty được đổi làm Bộ Lễ, Đô ty của Xá sai ty được đổi thành Bộ Hình, Cai bạ của Tướng thần lại ty được đổi làm Bộ Hộ, đồng thời đặt mới thêm Bộ Binh và bộ Công. Tên các chức quan như Câu kê, Thủ hợp vẫn giữ nguyên và còn đặt thêm các chức mới. Đối với chính quyền địa phương chúa Nguyễn vẫn duy trì cấp doanh (tức dinh), trấn và đặt thêm cấp phủ, huyện theo mô hình Bản đường quan trên cấp tổng, xã, thuộc hình thành hệ thống các cấp khác nhau. Mỗi doanh đặt một chức Trấn thủ, Cai bạ và Ký lục, riêng doanh Quảng Nam lại đặt thêm chức Khám lý. Cấp phủ nằm trong hệ thống Bản đường quan đặt các chức Đề lãnh, Ký phủ, Cai phủ và thêm các lại thuộc. Đồng thời cấp huyện đặt các chức Cai tri, Duyện lại. Mỗi tổng đặt chức Cai tổng. Mỗi xã đặt chức Xã trưởng và Tướng thần. Mỗi thuộc đặt chức Cai thuộc, Ký thuộc và Duyện lại. Giai đoạn này chúa Nguyễn thiết lập tổ chức Bản đường quan từ trung ương đến làng xã với chức năng thu thuế. Đồng thời đặt các chức Chánh hộ, Khám lý, Đề lãnh, Ký lục, Cai phủ, Ký phủ, Duyện lại… Tổ chức này có quy chế áp dụng chức quan khác nhau giữa thủ phủ Thuận Hoá và các doanh phía Nam từ Quảng Nam trở vào. Chức vụ của Bản đường quan có chức trùng lặp với chức vụ trong hệ thống chính quyền địa phương, chồng chéo khá phức tạp mà chúng tôi cũng chưa có điều kiện, tư liệu để đối chiếu so sánh chỉnh lý được. Ví dụ như Ký lục trước đây là một bộ phận của Xá sai ty thì ở đây đổi gọi là tên chức quan cấp doanh ở bộ phận Bản đường quan và sau này ở các cấp khác với quan hàm cao thấp khác nhau. Hay chức Tướng thần đặt ở cấp xã, cấp thuộc với số lượng nhiều, mà trước đó Tướng thần lại ty là một trong Tam ty lớn của chính quyền chúa Nguyễn…
Năm 1773 khi quân Tây Sơn nổi dậy, rồi Thuận Hoá thất thủ vào tay quân Trịnh, quân chúa Nguyễn tan tác xuống phía Nam. Mãi đến năm 1780 tàn quân Nguyễn mới quy tụ ở đất Sài Côn (Sài Gòn) và tôn Nguyễn Phúc Ánh lên ngôi vương. Nguyễn Ánh đã nhận lại Bảo ấn truyền quốc Đại Việt quốc Nguyễn chúa vĩnh trấn chi bảo có từ đời chúa Hiển Tông để giương cao ngọn cờ phục quốc. Đến năm 1802 quân Nguyễn Ánh đã đánh bại hoàn toàn quân Tây Sơn, chiếm lĩnh toàn bộ Bắc Hà. Bắt đầu từ đây lãnh thổ quốc gia Đại Việt mới thống nhất và mở rộng từ Lạng Sơn đến Cà Mau, các dân tộc mới được quy tụ trong một quốc gia độc lập.
Triều đình nhà Nguyễn chính thức được thiết lập theo mô hình nhà nước phong kiến quân chủ chuyên chế như các triều đại trước đó. Song ở một giai đoạn chiến tranh mới dứt, lực lượng chống đối vẫn còn và lòng dân chưa quy tụ nên nhà Nguyễn đã áp dụng chế độ quân quản tản quyền. Toàn quốc được chia ra làm 3 khu vực Bắc, Trung và Nam. Miền Bắc đặt Bắc Thành quản 11 trấn và các đạo, phủ lẻ. Miền Nam đặt Gia Định thành quản 5 trấn. Miền Trung từ Thanh Hoa đến Bình Thuận đặt 4 doanh và 6 trấn do triều đình trực trị mà kinh đô trung ương được đặt ở chính doanh Quảng Đức.
Ở Bắc Thành trung tâm hành chính là Thăng Long và Gia Định thành ở miền Nam đặt mỗi thành một viên Tổng trấn cai quản. Chức này đều do các Đại tướng tài giỏi tâm phúc đứng đầu Ngũ quân trước đây đảm nhiệm. Phó là chức Hiệp Tổng trấn cũng lấy những tướng lãnh cao cấp nhận lĩnh. Bắc Thành và Gia Định thành đóng vai trò cực kỳ quan trọng như một triều đình thu nhỏ, có các bộ phận hành chính hoạt động theo chức năng và nhiệm vụ riêng biệt. Ở Bắc Thành ngay từ năm 1802 và Gia Định thành từ năm 1813 Gia Long thiết lập 4 Tào là Tào Hộ, Tào Binh, Tào Hình và Tào Công quản lý các lĩnh vực kinh tế, quân sự, pháp luật, xây dựng… Đứng đầu các Tào là những viên quan cao cấp khâm phái từ các bộ đến đảm trách, chức ngang với Tham tri ở Lục bộ. Phó Tào là chức Thiêm sự, Thuộc chức là Cai án, Tri bạ, Cai phủ Tào, Ký lục Tào, Đê chính Tào, Tài phó Tào… phụ trách các lĩnh vực khác nhau. Bên cạnh có các bộ phận chuyên môn như Điển thư, Điển bạ, Lễ ty, Thư tả ty v.v… giúp cho việc điều hành cả một khu vực rộng lớn như miền Bắc mà trước đây là của một quốc gia riêng biệt.
Bắc Thành được thiết lập vào tháng 9 năm 1802 với tổ chức hành chính như đã nói và trực tiếp quản 11 trấn cùng các đạo, phủ. Đó là các trấn: Sơn Tây, Kinh Bắc, Thái Nguyên, Hưng Hoá, Lạng Sơn, Tuyên Quang, Hải Dương, An Quảng, Sơn Nam thượng, Sơn Nam hạ và Cao Bình (chỉ gồm 1 phủ là phủ Cao Bình). Trong đó 5 trấn Kinh Bắc, Hải Dương, Sơn Tây, Sơn Nam Thượng, Sơn Nam Hạ gọi là Nội trấn; 6 trấn còn lại gọi là Ngoại trấn.
Tất cả các chức quan từ Tổng trấn trở xuống các tào, ty đến chính quyền địa phương các cấp trấn, doanh, đạo, phủ, huyện, châu, tổng, xã cùng các thuộc ty khi nhận chức đều được triều đình giao cho ấn kiềm các loại để sử dụng trong công vụ. Đó là biểu tượng pháp quyền mà mọi người bắt buộc phải tuân thủ.
Ngay ở đời Gia Long và đầu đời Minh Mệnh một số trấn đã được đổi tên gọi và cấp hành chính. Như trấn Thanh Hoa ngoại đến năm Gia Long thứ 5 (1806) được đổi gọi là Đạo Thanh Bình và đến năm Minh Mệnh thø 2 (1821) đổi gọi là đạo Ninh Bình. Năm Minh Mệnh thứ 3 (1822) đổi tên gọi các trấn: Sơn Nam Thượng đổi thành Sơn Nam, Sơn Nam hạ đổi thành Nam Định, An Quảng được đổi gọi là Quảng Yên và Kinh Bắc đổi gọi là Bắc Ninh.
Một số phủ chịu sự quản lý trực tiếp của Tổng trấn Bắc Thành như phủ Cao Bình, phủ Thái Bình… ngay trong thời Nguyễn sơ cũng có sự thay đổi. Năm Minh Mệnh thứ 7 (1826) đổi tên phủ Cao Bình thành phủ Trùng Khánh. Năm Minh Mệnh thứ 9 (1828) lập thêm huyện Tiền Hải và phủ Kiến Xương vốn cũ có 3 huyện Thư Trì, Chân Định và Vũ Tiên…
Vấn đề này không chỉ có ở các sách sử mà trong những bộ địa chí lớn như Đồng Khánh dư địa chí v.v… cũng thấy ghi; tuy nhiên việc đối chiếu cũng cần được kiểm chứng rõ ràng qua tư liệu ấn chương hành chính. Vì điều kiện bài viết có hạn chúng tôi chỉ xin liệt kê một số hình dấu hành chính thời Nguyễn sơ mà bắt đầu bằng ấn dấu của Tổng trấn Bắc Thành in trên văn bản Hán Nôm. Dấu hình vuông, kích thước 8,8 x 8,8 cm. Sáu chữ Triện trong dấu là Bắc Thành tổng trấn chi ấn 北城總鎮之印 (Ấn của Tổng trấn Bắc Thành). Dấu đóng ở cuối dòng ghi niên hiệu Gia Long thứ 17 (1818). Cạnh dấu có dòng chữ ghi tên viên Tổng trấn Lê Tông Chất và Hiệp Tổng trấn Lê Văn Phong. Đối chiếu với chính sử ta thấy rõ sự trùng khớp thống nhất. Tháng 9 năm 1802 Gia Long đặt Bắc Thành “…Lấy Nguyễn Văn Thành làm Tổng trấn Bắc Thành, ban cho sắc ấn, 11 trấn nội ngoại đều lệ thuộc…”(1). Tổng trấn Nguyễn Văn Thành được lãnh bộ ấn bạc núm hình sư tử có văn khắc dấu là 6 chữ Bắc Thành tổng trấn chi ấn để sử dụng trong công vụ. Ông giữ chức vụ Tổng trấn Bắc Thành cho đến năm 1812 gặp hoạ phải tự vẫn và chức vụ cùng ấn tín đã chuyển giao cho Tổng trấn mới Nguyễn Huỳnh Đức. Đến năm 1816 Lê Tông Chất được bổ nhiệm Tổng trấn Bắc Thành thay Nguyến Huỳnh Đức đồng thời nhận lãnh ấn Tổng trấn làm từ năm 1802 quản lý Bắc Hà cùng với viên Hiệp Tổng trấn Lê Văn Phong.
Một số dấu hành chính khác như kiềm dấu Bắc Thành, Hình Tào, Thái Nguyên trấn ấn, Khâm mệnh tín chương, Ninh Bình đạo ấn v.v… in trên văn bản Hán Nôm có niên đại thời Nguyễn sơ là những cứ liệu có giá trị trong việc khẳng định rõ thêm về tổ chức hành chính ở khu vực Bắc Hà giai đoạn quân quản tản quyền.
Ở phía Nam, Gia Định thành mãi đến năm Gia Long thứ 7 (1808) mới chính thức được thành lập nâng cấp từ Gia Định trấn; ®ồng thời là việc đổi các doanh Phiên Trấn thành trấn Phiên An, doanh Trấn Biên làm trấn Biên Hoà, doanh Vĩnh Trấn thành trấn Vĩnh Thanh và doanh Trấn Định làm trấn Định Tường. Tổng trấn Gia Định thành lãnh quyền quản lý toàn bộ các trấn Nam Bộ trong đó gồm cả trấn Hà Tiên là 5 trấn. Ở khu vực này với phạm vi nhỏ và tổ chức hành chính được thực hiện sau Bắc Thành, do đó tương đối ổn định cho đến trước Cải cách Minh Mệnh năm 1832.
Về Gia Định thành chính sử đã ghi “Đến tháng 9 năm 1808 bắt đầu đặt chức Gia Định thành, lấy Nguyễn Văn Nhân làm Tổng trấn, Trịnh Hoài Đức làm Hiệp Tổng trấn. Ban ấn Tổng trấn thành Gia Định (Ấn bạc núm hình sư tử)”(2). Đến năm 1812 Lê Văn Duyệt nhận chức Tổng trấn Gia Định thay Nguyễn Văn Nhân cho đến năm 1815 lại bàn giao chức vụ này cho Trương Tấn Bửu. Tới năm 1816 Nguyễn Huỳnh Đức lại lãnh ấn Tổng trấn Gia Định thay Trương Tấn Bửu. Sang năm 1819 chức Tổng trấn này được giao cho Nguyễn Văn Nhân. Đến mùa thu năm Minh Mệnh thứ nhất (1820) Lê Văn Duyệt trở lại nắm quyền Tổng trấn quản lãnh toàn vùng Nam bộ mãi đến năm 1832. Thời gian sử dụng ấn Tổng trấn Gia Định của ông khá dài và may mắn chúng ta còn giữ được văn bản có lưu hình con dấu này trong Châu bản triều Nguyễn. Dấu có kích cỡ giống như dấu Bắc Thành tổng trấn nhưng ở đây là 7 chữ Triện xếp theo 3 hàng. Văn khắc Gia Định thành tổng trấn chi ấn 嘉定城總鎮之印(Ấn của Tổng trấn thành Gia Định) được in rõ ở dòng ghi niên hiệu Minh Mệnh thứ 7 (1826).
Tổ chức hành chính cấp trấn, doanh cũng được nhà Nguyễn buổi đầu áp dụng theo chế độ quân quản. Mỗi trấn đặt một viên Trấn thủ đứng đầu, phó có chức Hiệp trấn, Tham hiệp phụ giúp. Mỗi doanh đặt một chức Lưu thủ đứng đầu, phó là chức Cai bạ và Ký lục. Giai đoạn đầu các chức vụ này đều do các Võ quan có năng lực đảm nhiệm. Mỗi trấn, doanh đều đặt chức Ngự sử đảm trách việc hình luật có hai ty Tả, Hữu thừa ty giúp việc. Khu vực Trung bộ trở vào buổi đầu đặt gọi là hai Ty Xá sai và Tướng thần lại, sau đổi làm Tả, Hữu Thừa ty do chức Câu kê phụ trách. Ở mỗi trấn, doanh còn xây dựng các bộ phận là một số Tào và các tổ chức hành chính khác nhau như Học chính, Đê chính, Y chính… quản các mặt khác nhau trong trấn doanh đó.
Miền Trung bao gồm cả Bắc Trung bộ và Nam Trung bộ kéo dài từ Thanh Hoa đến Bình Thuận, nơi mà triều Nguyễn đặt Kinh đô ở Quảng Đức (Thừa Thiên - Huế) được phân chia thành khu vực hành chính theo tổ chức quân khu có ý nghĩa chiến lược phòng thủ trực thuộc thẳng triều đình. Bốn đơn vị hành chính là Quảng Bình, Quảng Trị (ở phía Bắc kinh đô) và Quảng Nam, Quảng Ngãi (ở phía Nam kinh đô) được đặt gọi là doanh tương đương cấp trấn. Quảng Nam, Quảng Ngãi đặt thành Tả dực; Quảng Trị, Quảng Bình đặt thành Hữu dực. Tả dực và Hữu dực là hai cánh khu vực bảo vệ kinh thành, hợp với chính doanh Quảng Đức gọi là Trực lệ gắn bó mật thiết trực tiếp lệ thuộc vào triều đình.
Ngoài 5 khu vực hành chính Trực lệ nói trên nhà Nguyễn còn thiết lập các trấn, đạo nối liền với Tả, Hữu dực gọi là Tả kỳ và Hữu kỳ. Tả kỳ phía Nam gồm các trấn từ Bình Định đến Bình Thuận. Hữu kỳ ở phía Bắc có 2 trấn Thanh Hoa, Nghệ An và đạo Hà Tĩnh. Ở giai đoạn đầu Nguyễn sơ với chế độ quân quản có ý nghĩa chiến lược quân sự, Tả dực và Hữu dực, Tả kỳ và Hữu kỳ như hai vành đai phòng thủ quan trọng bảo vệ kinh thành. Mặc dù hệ thống hành chính của mỗi trấn, doanh thuộc Tả, Hữu dực; Tả, Hữu kỳ là hoàn toàn riêng biệt, song về mặt quân sự và tư pháp vẫn chịu sự chỉ đạo của triều đình và luôn có sự phối hợp chặt chẽ trong những mặt này. Mục đích không chỉ giữ vững an ninh chính trị trật tự xã hội ở khu vực kinh đô mà còn đề phòng những biến động bất trắc xảy ra ở hai khu vực Bắc Thành và Gia Định thành.
Mỗi doanh đặt chức Lưu thủ đứng đầu, phó có các chức Cai bạ và Ký lục phụ tá. Các chức này là mô phỏng theo cách đặt quan từ thời chúa Nguyễn, giai đoạn đầu chỉ để quản một huyện mới thành lập, sau này bờ cõi được mở mang, số dân đinh, điền trạch phát triển rộng lên nhiều vài ba huyện hợp thành một doanh. Có thời kỳ doanh lại do một viên Trấn thủ quản lý, bên cạnh có Cai bạ và Ký lục phụ tá. Cấp doanh ở chính quyền địa phương khác với cấp doanh ở bên quân đội là đơn vị lớn do một viên tướng Thống chế chỉ huy. Doanh đầu thời Nguyễn chỉ tồn tại hơn 10 năm, công cuộc cải cách của vua Minh Mệnh đã đổi hết các doanh làm trấn vào năm Minh Mệnh thứ 8 (1827) và 4 năm sau các trấn cũng được đổi hết làm tỉnh trực thuộc thẳng triều đình. Ở phủ Thừa Thiên nơi kinh đô nhà Nguyễn, thời đầu Gia Long đặt chức đứng đầu địa phương này gọi là Chánh doanh Cai bạ trật Tòng tam phẩm, rồi sau này lại đổi thành Phủ doãn trật chánh tam phẩm vào năm Minh Mệnh thứ 4 (1823). Phủ doãn Thừa Thiên quản lý về mặt hành chính phủ Thừa Thiên và kinh sư. Chức phó của Phủ doãn là Phủ thừa, trong đó có hai cơ quan trực thuộc là Tả thừa và Hữu thừa do các chức Thông phán và Kinh lịch phụ trách.
Những hình dấu hành chính cấp doanh, trấn khu vực Trung kỳ thời Nguyễn sơ cũng khá đa dạng. Đó là dấu Thanh Hoa trấn thủ chi chương 清華鎮守之章 (Chương của chức Trấn thủ trấn Thanh Hoa) in năm Gia Long thứ 3 (1804), Thanh Hoa trấn ấn 清華鎮印 (Ấn của trấn Thanh Hoa) in năm Minh Mệnh thứ 7 (1826). Hai dấu Quảng Nam doanh chi chương 廣南營之章 (Chương của doanh Quảng Nam) và Bình Định trấn ấn 平定鎮印 (Ấn của trấn Bình Định) cùng in trong một tập ở Châu bản đồng niên đại năm Minh Mệnh thứ 7 (1826). Đặc biệt là hình dấu Nghệ An trấn hữu thừa ty câu kê chương 乂安鎮右丞司勾嵇章 (Chương của chức Câu kê Hữu Thừa ty trấn Nghệ An). Con dấu này được in trên văn bản Hán Nôm ghi niên đại ngày 13 tháng 12 năm Gia Long thứ 2 (1803), ®ây là minh chứng rõ ràng cho giá trị tìm chứng cứ của ấn chương trong nghiên cứu tổ chức hành chính những năm đầu triều Gia Long.
Đối với các cấp đạo, phủ, châu, huyện nhà Nguyễn vẫn duy trì theo chế độ hành chính thời kỳ trước đó. Đạo được coi như một tỉnh nhỏ sau này chỉ quản 3 hoặc 4 huyện do một viên Chánh quản đạo và một viên Phó quản đạo cai quản. Cấp phủ nằm trên cấp huyện dưới cấp trấn, thường quản 2 hay 3 huyện, về sau này chỉ kiêm nhiệm và quản hạt thôi. Phủ được chia làm 3 hạng: Hạng nhất là tối yếu khuyết, Hạng nhì là yếu khuyết và hạng ba là giản khuyết. Tri phủ là cách gọi tắt của chức Tri phủ sự xưa kia. Đầu đời Gia Long đặt Tuyên phủ sứ, quản cấp phủ, như phủ Hoài Đức được bổ năm 1806. Đến đời Minh Mệnh thứ 3 (1822) đổi đặt mỗi phủ một Tri phủ và đặt thêm một Đồng Tri phủ cho những phủ nào trọng yếu như Thường Tín, Quốc Oai, Ứng Hòa. Đồng Tri phủ (có từ thời thuộc Minh) thực chất là cấp phó của chức Tri phủ nhưng theo cách gọi của chức Đồng Tri phủ được đặt thay chức Trấn phủ sứ theo định lệ năm Bính Tuất (1466) thời Lê Hồng Đức.
Thời Gia Long cấp huyện trực thuộc trấn và dưới cấp đạo, phủ. Mỗi huyện đặt 2 viên Tri huyện gọi là Đông đường và Tây đường lấy các chức Cai cơ, Tham quân và Hương cống triều Lê cũ bổ nhiệm. Đến năm Minh Mệnh thứ 4 (1823) mới bỏ bớt một viên Tri huyện và Đông đường cùng Tây đường đến đây không còn tồn tại nữa(3). Ở những huyện trọng yếu thì đặt thêm chức Huyện thừa phụ giúp Tri huyện quản lý huyện. Toàn bộ Bắc Thành giai đoạn này có 9 huyện như Thanh Oai, Chương Đức… được đặt chức Huyện thừa.
Cấp châu cũng tương đương với cấp huyện đã có từ lâu đời và tồn tại đến thời Nguyễn ở những khu vực rừng núi biên viễn xa xôi. Đứng đầu có chức Tri châu, tên này có từ thời Lý dành cho chức quan cai quản ở quan ngoài. Đến đời Lê Thánh Tông năm 1466 mới đặt lại huyện, châu và đổi chức Phòng ngự sứ gọi là Tri châu.
Cấp tổng, xã là đơn vị hành chính thấp nhất trong chính quyền địa phương. Tổng ở dưới cấp huyện và trên cấp xã thường quản từ 5 đến 9 xã. Đứng đầu tổng là chức Cai tổng, chức này được đưa vào ngạch quan của triều đình có trật Tòng Cửu phẩm văn giai. Đầu triều Gia Long còn có chế độ bổ nhiệm Cai tổng làm chức Tri huyện sau khi thực nghiệp, song những trường hợp này không nhiều. Đến năm Minh Mệnh thứ 5 (1824) mới có quy định rõ hơn về cấp tổng. Tổng nào có số đinh từ 5000 trở lên, ruộng từ 1000 mẫu trở lên, đường đi xa từ 2 hay 3 ngày trở lên thì được đặt một Cai tổng và một Phó tổng, còn những tổng nhỏ dưới quy định trên thì chỉ đặt một viên Cai tổng. Khi có khuyết thì viên Tri phủ, Tri huyện tuyển chọn nhân viên trong hạt đề bạt lên. Bộ Lại duyệt tâu cho cấp bằng làm Cai tổng thí sai đủ 3 năm sát hạch, đúng là người mẫn cán, thanh liêm mới cho thực thụ.
Cấp xã đã tồn tại từ lâu đời qua nhiều thế kỷ nằm dưới tổng; thời Gia Long đặt mỗi xã một viên Lý trưởng giữ việc hành chính. Chức Lý trưởng có từ thời thuộc Minh, năm Kỷ Hợi (1419) Lý Bôn định lập: cứ 100 hộ làm 1 lý, mỗi năm cử một người làm Lý trưởng, một người làm Giáp thủ, ứng dịch hết lượt lại bắt đầu lại, thực tế hứng chịu khổ sở không có thực chức quyền oai như Lý trưởng sau này(4).
(Tạp chí Hán Nôm, Số 6(91) 2008; Tr.34-40)